direct naar inhoud van 6.1 Algemeen
Plan: Buitengebied Noordwest - Boekelerhofweg 75a-75b
Status: onherroepelijk
Plantype: bestemmingsplan
IMRO-idn: NL.IMRO.0153.20100861-0004

6.1 Algemeen

6.1.1 Wet ruimtelijke ordening en RO Standaarden 2008

Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Deze wet is de opvolger van de oude WRO die uit 1965 stamt. In de Wro heeft de vernieuwing van het ruimtelijke instrumentarium en de nieuwe rolverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente gestalte gekregen. Snelle en overzichtelijke procedures, duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden alsmede transparantie in beleid en in normstelling zijn belangrijke basisprincipes van de nieuwe Wro.

Een belangrijk onderdeel van de nieuwe wet is de digitalisering van ruimtelijke plannen. Vanaf 1 januari 2010 is het verplicht alle nieuwe ruimtelijke plannen digitaal te ontwerpen en digitaal beschikbaar te stellen en is het digitale plan ook het enige rechtsgeldige plan.

Onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) worden alle planologische (structuur)visies, plannen, besluiten, verordeningen en algemene maatregelen van bestuur (Wro instrumenten) digitaal vervaardigd en digitaal beschikbaar gesteld. Bestemmingsplannen worden onderling vergelijkbaar. Om dit mogelijk te maken zijn de RO standaarden 2008 ontwikkeld. Deze standaarden zijn met een ministeriele regeling gekoppeld aan de Wro.

De RO Standaarden 2008 bestaat uit een pakket aan standaarden verdeeld in:

  • standaarden voor de beschrijving van het technische model waaraan de ruimtelijke instrumenten moeten voldoen;
  • praktijkrichtlijnen die de toepassing van het model beschrijven;
  • een standaard voor structuur en presentatie van een ruimtelijk instrument;
  • een standaard voor publicatie en authenticatie van een digitale dataset van een ruimtelijk instrument.

De RO standaarden 2008 zijn voor het grootste deel wettelijk verankerd in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening (Staatscourant, 30 oktober 2008). Deze Regeling beschrijft hoe plannen digitaal moeten worden vervaardigd, beschikbaar gesteld en uitgewisseld.

Tot 1 januari 2010 geldt er een overgangsperiode met betrekking tot de uitvoeringsaspecten voor bestemmingsplannen die worden opgesteld conform de Wro. De situatie tot 1 januari 2010 is op hoofdlijnen:

  • de Wro verplicht een analoge versie van ieder nieuw bestemmingsplan te maken en beschikbaar te stellen;
  • de Wro verplicht bronhouders om nieuwe bestemmingsplannen elektronisch beschikbaar te stellen, waarvoor geen specifieke vormvereisten gelden;
  • ieder nieuw digitaal bestemmingsplan waarvan het ontwerp na 1 juli 2008 ter inzage wordt gelegd, is wel rechtsgeldig, maar bij twijfel of verschil prevaleert het analoge plan;
  • RO-partners die niet in staat zijn om met het digitale bestemmingsplan te werken, kunnen met het analoge plan blijven werken;
  • Voor het analoge en digitale bestemmingsplan gelden nog niet de vormvereisten uit de Standaard voor vergelijkbare bestemmingsplannen 2008 (SVBP 2008). De gemeente Enschede heeft besloten om gedurende de overgangsperiode al wel conform de SVBP 2008 te gaan werken.

De SVBP 2008 verplicht tot vergelijkbare bestemmingsplannen, die leiden tot een betere leesbaarheid, raadpleegbaarheid, duidelijkheid en vereenvoudiging voor de gebruiker. De SVBP 2008 voorziet in een vaste opbouw, structuur en indeling met een vast begrippenkader, verplichte analoge en digitale verbeelding. 'Analoge' verbeelding betekent de manier waarop het plan op papieren kaarten moet worden getoond (opmaakverplichtingen voor de plankaart). 'Digitale' verbeelding betekent de manier waarop het digitale plan moet worden getoond in een raadpleegomgeving (website op het internet).

6.1.2 Plansystematiek

6.1.2.1 Algemeen

De Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening maken het mogelijk een bestemmingsplan op verschillende manieren vorm te geven. Grofweg kan gekozen worden uit de volgende planvormen:

  • een traditioneel gedetailleerd bestemmingsplan. Een dergelijk plan legt het beoogde gebruik van gronden en opstallen en de bebouwingsmogelijkheden van de in het plan opgenomen gronden gedetailleerd vast. De methodiek wordt wel ingezet om bestaande situaties te conserveren, maar wordt ook gebruikt om beoogde nieuwe ontwikkelingen nauwgezet te sturen;
  • een globaal bestemmingsplan dat nader moet worden uitgewerkt. In een dergelijk bestemmingsplan worden een of meerdere bestemmingen opgenomen, die later moeten worden uitgewerkt. Wordt veelal toegepast in gevallen waar de ontwikkeling van een gebied op hoofdlijnen bekend is, maar waar de concrete invulling nog moet volgen;
  • Een globaal eindplan. In deze planvorm wordt het ruimtelijk en functioneel streefbeeld in globale zin vastgelegd;
  • Een mix van bovenstaande planvormen afhankelijk van de specifieke problemen.

Naast dit onderscheid, dat is gebaseerd op de techniek van het bestemmen, wordt in de literatuur wel onderscheid gemaakt tussen ontwikkelingsgerichte en beheersgerichte bestemmingsplannen. Dit onderscheid is niet zozeer gebaseerd op hoe een bestemmingsplan in elkaar steekt, maar juist wat met het bestemmingsplan wordt beoogd (beheren of ontwikkelen).

Bij de keuze voor een bepaalde systematiek van bestemmingsregeling speelt de vraag hoe omgegaan wordt met nieuwe ontwikkelingen daarbij een grote rol.

Enkele jaren geleden is in Enschede geëxperimenteerd met een (ontwikkelingsgericht) globaal eindplan. De hiermee opgedane ervaringen zijn niet onverdeeld positief. Belangrijkst kritiekpunt is dat de opstelling van dergelijke bestemmingsplannen een groot beslag legt op de gemeentelijke capaciteit. Ook is gebleken dat de ontwikkeling van een globaal ontwikkelingsgericht bestemmingsplan veel weg heeft van het maken van een confectiepak: nieuwe ontwikkelingen passen er vaak (net) niet in.

In de Enschedese situatie is verder van belang dat de nota Buitenkans weliswaar ontwikkelingsgericht is, maar dat het niet altijd opportuun is deze beleidsruimte bij recht op te nemen in het bestemmingsplan. De nota Buitenkans gaat er vanuit dat er een dialoog tot stand komt tussen gemeente en initiatiefnemer over zijn initiatief. De gemeente is daarbij normsteller, verleider en onderhandelaar tegelijk.

Als in het bestemmingsplan alle beleidsruimte wordt 'weggegeven', is de gemeente echter geen gesprekspartner meer bij de ontwikkeling van nieuwe initiatieven, maar kan zij nog slechts toetsen of aan de planregels wordt voldaan.

Om vorenstaande redenen is er voor gekozen om in plaats van ‘ontwikkelingsgerichte’ bestemmingsplannen te maken, ontwikkelingsgericht te gaan bestemmen. Kern van deze aanpak bestaat uit de volgende elementen:

  • Bestemmingsplannen kunnen sneller en met minder menskracht gemaakt worden als de bestemmingsregeling is toegespitst op het huidige gebruik en plannen die zich (met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid) binnen de planperiode gaan voordoen. Voor al datgene wat zich waarschijnlijk of mogelijk gaat voordoen worden, buiten een aantal generieke wijzigingsbevoegdheden om, in het bestemmingsplan geen speciale voorzieningen getroffen.
  • Voor het buitengebied is een ruimtelijk toetsingskader opgesteld (de nota Buitenkans, Gids voor ruimtelijke kwaliteit). De gids is vastgesteld als beleidsregel. Door gedeputeerde staten van Overijssel is aangegeven dat initiatieven, die niet passen in het bestemmingsplan maar wel in overeenstemming zijn met Buitenkans, zonder vooroverleg met hen kunnen worden gerealiseerd via een partiële herziening van het bestemmingsplan. Als gevolg hiervan kan, mede in verband met de bekorting van de wettelijke procedures die het gevolg zijn van de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening, ook aan deze categorie van nieuwe initiatieven binnen een redelijke termijn medewerking worden verleend.

afbeelding "i_NL.IMRO.0153.20100861-0004_0020.jpg"

Schema 1 Relatie nota Buitenkans, eenlaags bestemmingsplan en partiële herzieningen

In schema 1 is de relatie tussen het bestemmingsplan Buitengebied 1996, de nota ‘Buitenkans, Gids voor ruimtelijke kwaliteit’ en de partiële herziening, weergegeven. Het onderhavige initiatief is tot stand gekomen in samenwerking tussen de gemeente Enschede en de initiatiefnemer. Het betreft een gedetailleerde partiële herziening, zoals in bovenstaand schema is bedoeld (een nadere uitwerking van het bestemmingsplan Buitengebied 1996 op basis van de Gids Buitenkans).

6.1.2.2 Wijze van bestemmen

Uitgangspunt is om aan gronden in het plangebied een passende bestemming toe te kennen. Met een bestemming wordt tot uitdrukking gebracht welke gebruiksdoelen of functies, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, aan de in het plan begrepen gronden zijn toegekend. Niet iedere functie leent zich voor een eigen bestemming conform de hoofdgroepen van bestemmingen uit de SVBP 2008. Of dit zo is hangt af van de ruimtelijke relevantie, of wel van de mate waarin de betrokken functie invloed heeft op zijn omgeving of daaraan eisen stelt. Behalve om functies gaat het bij bestemmingen altijd om concreet ruimtegebruik of om fysiek aanwezige ruimtelijke objecten.

Bij de keuze voor een bepaalde bestemming is de (gewenste) hoofdfunctie bepalend. Afhankelijk van de ruimtelijke relevantie en/of de mate waarin de betreffende functie invloed heeft op de omgeving of daaraan eisen stelt, bijvoorbeeld ruimtelijke uitstralingseffecten in de zin van verkeersaantrekkende werking, benodigde parkeervoorzieningen, ruimtebeslag, situeringskenmerken en milieuhinder, wordt gekozen voor een (gespecificeerde) bestemming met eigen planregels (bouw- en gebruiksregels). Binnen de hoofdgroepen van bestemmingen kan worden gekozen voor een verbijzondering van de bestemming met een zelfstandig pakket van planregels, waarin tevens ondergeschikte functies in de bestemmingsomschrijving kunnen worden opgenomen.

Binnen veel hoofdgroepen van bestemmingen komen ondergeschikte functies voor, zoals parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen en nutsvoorzieningen. Deze functies kunnen worden opgenomen binnen de bestemmingsomschrijving. Voor bijzondere ondergeschikte functies, die niet onder de algemene bestemmingsomschrijving vallen en niet conflicteren met de bestemming, wordt gekozen voor een afzonderlijke functieaanduiding.

6.1.2.3 Flexibiliteit in het bestemmingsplan

Bij de ontwikkeling van het bestemmingsplan Buitengebied Noordwest - Boekelerhofweg 75a-75b” heeft de gemeente zich ten doel gesteld een instrument te ontwikkelen dat:

  • zodanig flexibel is dat soepel ingespeeld kan worden op gewijzigde omstandigheden;
  • tegelijkertijd voldoende mogelijkheden biedt voor sturing van ontwikkelingen;
  • tevens in een voldoende mate de rechten en belangen waarborgt van eigenaren en/of gebruikers van gronden in of rondom het plangebied en/of andere belanghebbenden.

In de planregels zijn daartoe basiseisen opgenomen, waaraan in beginsel elke bouwaanvraag moet voldoen. Het betreft voornamelijk de op de plankaart gegeven aanwijzingen die voor gebouwen gelden, zoals:

  • de situering binnen het bouwvlak (al dan niet verplichte bouwgrens);
  • de maximale bouwhoogte.

Tegelijkertijd is in de planregels aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid toegekend om onderdelen van het plan te wijzigen en in concrete situaties van bepaalde regels wijziging te verlenen.

Daarnaast wordt door de keuze van bepaalde hoofdgroepen van bestemmingen mogelijk gemaakt dat meerdere hoofdfuncties binnen die bestemming uitwisselbaar zijn, hetgeen de flexibiliteit ten goede komt. Aangezien belanghebbenden terug kunnen vallen op de in het plan opgenomen basiseisen, ofwel de gelegenheid hebben om zienswijzen in te brengen tegen een kenbaar gemaakt voornemen om veranderingen (wijzigingen en wijzigingen) toe te staan van het bestemmingsplan, bevat het plan voor hen voldoende rechtswaarborgen.